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Nella situazione di allarmante epidemia da coronavirus (Covid-19) che ha coinvolto intensamente l’Italia oltre che altre numerose zone del mondo e che ha indotto l’Organizzazione Mondiale della Sanitàa qualificare tale epidemia come pandemia, cioè globale, nella nostra nazione con atti normativi di varia natura, Decreti legge emessi dal Governo, Decreti del Presidente del Consiglio dei ministri e Ordinanze di Presidenti di alcune Giunte Regionali, nelle ultime due settimane si sono succeduti atti normativi limitativi delle libertà personali previste dalla Costituzione della Repubblica Italiana, lumeggiando un vero e proprio stato di eccezione sul piano della legalità costituzionale. Il quadro istituzionale emergenziale, piuttosto disordinato oltre che per alcuni profili legalmente e costituzionalmente illegittimo, che si è così velocemente e inaspettatamente delineato è, a mio giudizio, bene e sinteticamente illustrato da Giovanni Guzzetta, docente universitario di Diritto Pubblico nella sua lettera aperta al nostro Presidente della Repubblica, che trascrivo di seguito in larga parte, per evidenziare in modo idoneo la situazione istituzionale d’emergenza, con profili di più che plausibile illegittimità, in cui ci troviamo oggi in Italia:
“Mi rivolgo a Lei nella sua qualità di Capo dello Stato e in virtù dei poteri che la Costituzione italiana Le conferisce, sia nei periodi di ordinaria e ordinata vita dello Stato, che in quelli di crisi, più o meno, grave del sistema.
A Lei che è titolare di attribuzioni che riguardano o intersecano l’attività di tutti i poteri dello Stato: legislativo, esecutivo e giudiziario.
E mi rivolgo a Lei come persona, titolare di quell’ufficio monocratico supremo che è la Presidenza della Repubblica, anche per il grande apprezzamento, tra l’altro, della dignità, determinazione, sobrietà e compostezza umana del Suo operare, che, oltre a rassicurare tutti noi, rappresentano un esempio di quella disciplina e di quell’onore con cui si devono servire le Istituzioni dello Stato ai sensi dell’art. 54 della nostra Costituzione.
La pandemia del Covid-19 sta squassando l’Italia, in questo momento, più di ogni altro paese al mondo. Si tratta di una di quelle situazioni di crisi in cui, non solo la salute dei cittadini, ma anche quella dello Stato è minacciata. È minacciata in particolare la capacità dello Stato di saper mostrarsi forte di fronte a un’emergenza, senza rinunciare e senza abiurare quei valori di libertà e di democrazia su cui si fonda, su cui è costituito, per i quali tante vite sono state sacrificate.
E tutti sappiamo come, in momenti come questo, quei valori siano messi a dura prova. In molti hanno sostenuto che la Costituzione italiana non è fornita di strumenti adeguati per fronteggiare l’emergenza. Grave, gravissima affermazione, delegittimante e destabilizzante, che, oltre a esprimere l’ignoranza istituzionale di chi la pronuncia, preoccupa per altri due motivi.
Essa è infatti il segno più evidente dei danni prodotti dall’abuso della decretazione d’urgenza in questi ultimi decenni. Abbiamo perso ormai la percezione del significato di tale strumento, utilizzato ormai per ogni finalità, anche le più futili.
Abbiamo perso il senso sacro e drammatico del perché i costituenti lo collocarono nella Costituzione: proprio per fronteggiare emergenze come questa, con provvedimenti straordinari anche in rottura temporanea della stessa Carta fondamentale, anche con temporanee, se giustificate, sospensioni o limitazioni dei diritti.
La seconda drammatica conseguenza di tali atteggiamenti è quella di diffondere la sensazione che la Costituzione non sia effettivamente preparata alle emergenze, e che questo legittimi ogni autorità pubblica a cercare altrove, e magari nei propri poteri, la giustificazione per interventi che possono incidere profondamente sulle libertà dei cittadini.
L’assenza, presunta, di regole per l’emergenza fa riesumare discutibili teorie sulla necessità e urgenza come fonte del diritto (che la Corte costituzionale ha mostrato chiaramente di respingere) giustificando l’intervento di chiunque possa vantare anche solo un piccolo appiglio normativo in tal senso.
Questa situazione genera, di fatto, una grande incertezza sulla catena di comando in un frangente così drammatico, genera incertezza su quali provvedimenti debbano essere seguiti, quali debbano prevalere in caso di contrasto, genera incertezza sulla legittimità democratica e giuridica di molti di quegli interventi.
La confusione è il più grande nemico nelle situazioni di crisi, soprattutto nel momento in cui si vorrebbe che, giustamente, 60 milioni di italiani si muovano all’unisono.
Un cittadino non può svegliarsi la mattina e letteralmente non sapere cosa quali obblighi gravino su di lui o cosa possa essere successo durante la notte: se vi siano stai decreti del Governo, se ad essi si siano aggiunte ordinanze dei Presidenti delle Regioni, dei prefetti, dei sindaci o se tali atti, solamente pre-annunciati, abbiano effettivamente visto la luce. Soprattutto quando tali atti incidono pesantemente sulle libertà e la loro violazione fa comporta l’irrogazione di sanzioni amministrative e persino penali.
Come Lei sa bene, Signor Presidente la scelta della Costituzione per lo strumento del Decreto-legge come principale, anzi unico, strumento di intervento quando si tratti di sospendere leggi e previsioni costituzionali, anche sui diritti, non va osservata solo perché così dice la Costituzione, ma perché assicura unità nella catena di comando e controllo da parte dell’organo rappresentativo del popolo che è il Parlamento.
Nessun altro dei provvedimenti che quotidianamente si abbattono sui cittadini presenta queste caratteristiche.
Signor Presidente della Repubblica,
Non vi sono dubbi che le misure, certamente necessarie, sinora assunte abbiano inciso profondamente sulle libertà dei cittadini: la libertà personale (la più importante e la più colpita), la libertà di circolazione, la libertà di iniziativa economica. Limitazioni che non trovano in Costituzione un fondamento per interventi “ordinari”, ma solo appunto straordinari, nelle forme ivi previste.
E non può essere nemmeno l’art. 32 della Costituzione (che tutela il fondamentale diritto alla salute) a giustificare tali esiti, allorché le misure si applicano a cittadini sani, anche se a rischio, ma sani o comunque presunti tali fino a prova contraria, per i quali pertanto non si giustificano, nemmeno astrattamente, trattamenti “sanitari” obbligatori, che potrebbero in qualche modo giustificare le limitazioni di quelle libertà.
Io credo che tutti i cittadini siano perfettamente convinti che tali misure siano state adottate con l’intento di servire l’interesse del paese. E che molto probabilmente fossero assolutamente necessarie. Per questo tutti dobbiamo ringraziare i rappresentanti delle istituzioni, politiche, costituzionali, regionali, locali, sanitarie, e si potrebbe continuare.
Ma nel momento in cui la crisi si proietta su tempi lunghi, anche perché, all’emergenza sanitaria, è purtroppo lecito prevedere, come peraltro espressamente dichiarato dal Presidente del Consiglio, si assoceranno altre crisi ed emergenze, sociali ed economiche, è importante che anche lo Stato conservi la sua salute. La salute di uno Stato che, a differenza di altri, appartiene alla famiglia delle liberal-democrazie e che dunque, quand’anche ammetta limitazioni delle libertà, pretende che ciò avvenga nel rispetto delle garanzie democratiche e delle previsioni costituzionali.
Signor Presidente,
Riponendo in Lei e nei Suoi poteri di persuasione, di messaggio e di diritto ogni speranza per la salvaguardia delle procedure costituzionali e democratiche, mi auguro vivamente:
che si riconosca la centralità, in forza dell’art. 77 della Costituzione, dello strumento del decreto-legge per fronteggiare le straordinarie situazioni di necessità ed urgenza. Il decreto-legge come atto in grado di sostituirsi provvisoriamente a qualsiasi norma dell’ordinamento (anche relativa a diritti fondamentali come la libertà personale) e a operare sia su tutto il territorio nazionale che su porzioni di esso (come la storia repubblicana ci insegna); come atto collegiale, non delegabile, del Governo della Repubblica, che se ne assume la responsabilità, adottato eventualmente con la partecipazione dei Presidenti delle Regioni interessate, emanato dal Presidente della Repubblica, reso pubblico e sottoposto allo scrutinio e all’approvazione del Parlamento mediante leggi di conversione; e dunque con un procedimento ostensibile, trasparente e controllabile dai cittadini.
Che, rispetto agli altri poteri di ordinanza previsti dalle leggi, la loro applicazione sia conforme alla consolidata giurisprudenza costituzionale e che soprattutto ne sia escluso qualsiasi utilizzo in rottura della Costituzione o che comporti limitazioni dei diritti fondamentali riservate, semmai, come detto, al solo decreto-legge, per il tempo strettamente necessario e salvo conversione.”
In questo quadro di emergenza istituzionale, a fronte di uno stato di emergenza nazionale e non regionale i menzionati atti normativi emessi dal Governo ma anche da Presidenti di Giunte Regionali, soprattutto di Regioni del cento-sud meno colpite di altre Regioni del centro-nord dall’epidemia di Covid-19, delineano in alcuni casi una più che plausibile illegittimità amministrativa degli atti normativi di natura non legislativa ma amministrativa, sotto tutte le tipologie dell’illegittimità amministrativa (violazione di legge, eccesso di potere, incompetenza). Consegue che la previsione contenuta in tali citati atti normativi, che la violazione delle prescrizioni limitative delle libertà personali ivi contenute integrerà la consumazione del reato contravvenzionale previsto dall’art. 650 c.p. (Inosservanza dei provvedimenti dell’Autorità), comporterà indubbiamente nel prossimo futuro una certa quantità di procedimenti penali nei confronti di numerose persone, in particolare per la contraddittorietà fra loro delle previsioni normative emesse dal Governo per tutto il territorio nazionale e quelle emesse sul piano amministrativo da alcuni Presidenti di Giunte Regionali per tali territori regionali. In ordine a tale probabile prospettiva va evidenziato che sarà plausibile che assisteremo, nei procedimenti penali sorti dalla vicenda qui in oggetto, a molteplici archiviazioni o assoluzioni degli imputati per tale reato contravvenzionale previsto dall’art. 650 c.p..
Infatti l’art. 650 c.p. recita nel seguente modo: “Chiunque non osserva un provvedimento legalmentedato dall’Autorità per ragione di giustizia o di sicurezza pubblica, o d’ordine pubblico o d’igiene, è punito, se il fatto non costituisce più grave reato, con l’arresto fino a tre mesi o con l’ammenda fino ad euro 206”. E’ quindi chiaro che a fronte di provvedimenti amministrativi (in particolare le Ordinanze emesse da alcuni Presidenti di Giunte Regionali) che si assumono violati da persone nei cui confronti, oltre all’ordine di non abbandonare la propria abitazione per giorni 14 in molti casi (plausibile sanzione ammnistrativa anziché provvedimento in materia d’igiene pubblica), viene aperto un procedimento penale per il reato contravvenzionale previsto dall’art. 650 c.p., è piuttosto verosimile che alcuni di tali provvedimenti amministrativi (in particolare le Ordinanze emesse da alcuni Presidenti di Giunte Regionali) verranno ritenuti illegittimi, per violazione di legge o eccesso di potere o incompetenza, dall’autorità giudiziaria che procede, con conseguente archiviazione all’esito dell’indagine preliminare o assoluzione all’esito del processo. Infatti è giurisprudenza consolidata della Suprema Corte di cassazione che qualora il provvedimento amministrativo che si assume violato venga valutato dall’autorità giudiziaria come illegittimo sul piano amministrativo, per violazione di legge o eccesso di potere o incompetenza, consegue che il fatto in contestazione non configura il reato previsto dall’art. 650 c.p., in quanto si è in presenza di un provvedimento amministrativo non legalmente dato.
Quanto sopra evidenziato appare lo scenario maggiormente plausibile nei casi sopra evidenziati, inoltre per altro principio giurisprudenziale consolidato l’art. 650 c.p. è una previsione incriminatrice sussidiaria, cioè regolarmente applicabile a una condotta solo se tale condotta non è sanzionata specificamente da altra norma penale o con una sanzione amministrativa, e non è argomento poco plausibile la circostanza che, in caso di violazione di alcune delle prescrizioni in oggetto limitative delle libertà personali, il contestuale sopra menzionato ordine di non abbandonare la propria abitazione per giorni 14 configuri, in concreto, più una sanzione amministrativa che un provvedimento in materia d’igiene pubblica, in tale ipotesi con conseguente venire meno della concreta configurabilità del reato contravvenzionale previsto dall’art. 650 c.p. anche sotto il profilo della mancanza di sussidiarietà, in quanto la condotta è già sanzionata sul piano amministrativo.
